近些年来，伴随我省城镇化进程的不断加快,类似老杨这样的失地农民也逐渐增多。从总体上看，由于缺乏工业化和科技能力依托的超前城镇化、现有土地征用制度的缺陷、城乡二元管理体制的阻隔等复杂因素的影响和作用, 现阶段失地农民的生存与发展境遇尚不能尽如人意；他们中有较多的人在不同程度上存在着对当下生活现状的不满和未来生活前景的忧虑。陷入所谓“务农无地、就业无岗、低保无份”的困惑。一方面，他们受益于改革开放,得以摆脱黄土地的束缚,较早而又较快地接受城市文明的熏陶；另一方面，他们面临社会转型的挑战和冲击，承受着传统农民从来没有遇到过的生存与发展的压力。以城乡一体化的社会保障体系解除失地农民的生活之忧，将能为他们重新确立个人生活的坐标和发展的方向创造必要的前提。

    失地农民是工业化、城镇化、市场化过程的必然产物。人们用“失地农民”这一称呼指谓他们，标志着他们作为一个过渡性社会群体的实际生活状态。朝前看，他们转“化”为城市居民的行程颇费周折；往后望，他们重返农民生活的可能微乎其微。城市化是一个不以人的意志为转移的自然历史发展过程，这一过程为人们所呈现的是总体上社会在发展、在前进，而局部上有不足、有缺失的表征。这就是说全国每年有300万农民失去土地、河南全省每年有20万农民失去土地的现象实乃不可逆转的经济社会发展趋势之使然。从本质上看，失地农民问题属于城镇化进程中出现的问题，要帮助他们尽快摆脱身份认同上的困惑和尽早解决他们特定环境条件下的生活困难，则需要在经济又好又快发展的基础上加快推进以改善民生为重点的社会建设，以城乡一体化的社会保障体系解除失地农民的生活之忧。

    这是一个知易行难的问题。一些地方和部门的决策者都懂得农民进城依然是目前解决“三农”问题的捷径，并且相信妥善安置失地农民是保持社会安定团结局面以寻求经济社会又快又好发展的必然选择。然而，一旦他们遭遇体制性障碍、传统偏见的重压、狭隘利益的诱惑等复杂因素的干扰时，便谨小慎微和瞻前顾后而不敢在落实失地农民社会保障方面大胆改革创新，以致目前失地农民群体所能享受到的社会保障程度在实然与应然之间还存在着较大的差距。首先，有一些地方的失地农民群体在失去土地保障且在家庭保障呈淡化态势的情况下，依然处于城市社会保障体系进不去、农村社会保障体系回不来的两脚踏空的尴尬处境。其次，有一些失地农民能享受到的社会保障待遇依然处于残缺不全的“半城市化”状态，即他们与原城镇居民相比，不能得到以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的社会保障体系全方位的覆盖和关照。再次，有一些地方的失地农民虽然名义上被纳入城镇社会保障体系，但实际上得到此种体系惠顾的层次较低，比如大额医疗开支只能报三分之一左右，并且最低生活费用不足百元等。这种杯水车薪的状态远远不能解决他们所实际面临的经济困难。当然也不能让他们产生安全感和满足感。最后，一些失地农民中的独生子女户和双女户在计划生育优惠奖励政策方面被打入另册，他们既不能享受到农村计划生育户应该得到的独生子女补助费和计划生育养老补助费，也不能在城镇获得与此有关的社会补贴；他们在乡下人眼中被当成城里人，而在城里人眼里却被当成还未完全脱去泥土味的半个乡下佬。

    以城乡一体化的社会保障体系解除失地农民的生活之忧，还需要具体情况具体分析, 努力做到因地制宜。一是要在经济贫困及欠发达的地方加大对失地农民在基本生活需求方面的社会救助及慈善救济力度，并应优先将失地农民纳入城镇基本养老、基本医疗、最低生活保障制度，其中按照以土地换低保的原则，他们的最低生活保障费用理应全部由政府埋单。二是在经济发达及较发达的地方，除了使失地农民获得与城镇居民同样的基本养老、医疗和最低生活的社会保障，还应不断提高对他们在就业、生育、住房、工资补贴、劳动保护、卫生保健等多方面的社会保障程度及对多元社会福利的分享程度。三是要按照“就高不就低、就多不就少”的原则整合城乡统筹的社会保障体系，并且赋予失地农民一定的自由选择权。四是要将及早解决与从长计议有机结合起来，不断提高城乡一体化社会保障体系的统筹层次，并且逐步缩小城乡和地区之间的差异，以使不同的失地农民群体之间能够获得一个相对公平的社会保障待遇。

    这方面，已有不少地方的做法可资借鉴，比如浙江、江苏、北京、上海、天津等13个省区市，在2005年年底以前，已全部出台了被征地农民社会保障的文件，筹集养老保险基金400多亿元，使400多万被征地农民纳入基本生活或养老保障制度之中。在河南，也有舞阳市的将失地农民纳入全民医保、义马市的将失地农民纳入城市低保、焦作高新技术园区的与失地农民共同发展、新乡经济开发区四位一体的失地农民安置机制等创新举措，为顺利解决失地农民的职业转换和身份转化奠定了良好的基础。

    为了确保中原经济社会又好又快发展，我们很有必要学习和借鉴浙江、江苏、天津、上海等兄弟省市的先进经验并充分发挥本省先进典型的示范作用, 进一步把失地农民的社会保障这一利国利民的事情抓紧抓好。

    （周全德作者系省社科院社会发展研究所副所长、研究员）